解读《上海市环境保护条例》

　2016年7月29日，《上海市环境保护条例》（以下简称《条例》）经上海市十四届人大常委会第三十一次会议表决通过，将于2016年10月1日起施行。为更好地理解和贯彻实施《条例》，现就其主要内容作如下解读：

　　一、关于修法的必要性

　　随着经济社会的快速发展，上海市所面临的生态环境问题更为复杂，原《条例》已经表现出以下几方面的不适应性：

　　一是不适应国家层面环境保护法律制度。新《环境保护法》《大气污染防治法》在立法理念、监管方式等方面都作了重大突破，在责任追究上一改环保领域手段过软的弊病，针对违法排污者创设了按日计罚等硬措施。原《条例》的部分内容与新《环境保护法》《大气污染防治法》的规定不尽一致，相关制度措施也已不能满足新时期生态文明建设的需要。

　　二是不适应新时期环境治理工作。近年来，国家环境治理力度不断加大，大气、水、土壤行动计划相继出台，同时，国家对各省市明确下达了环境目标，要完成这些目标，任务还很艰巨，需要采取更加切实有效的措施推进。

　　三是不适应环境治理体制机制的创新。今年国家层面由环保部牵头的环境保护改革方案有20项。同时，国家鼓励有条件的地方按照中央关于生态文明体制改革的总体布局，先行先试。上海市正在进一步深化环评审批改革，探索排污许可“一证式”管理，鼓励环境污染第三方治理、推进环境监测社会化等改革创新工作。随着依法行政的推进，改革要于法有据，这些改革创新需要通过修订《条例》予以法制化。

　　四是不适应“四个中心”和科技创新中心建设。上海市“十三五”规划纲要提出，到2020年要形成具有全球影响力的科创中心基本框架，基本建成“四个中心”。距离目标节点不足五年，迫切需要通过修订《条例》，推动产业结构调整，淘汰落后产能，促进绿色发展，进而将生产要素向“四个中心”和科创中心建设集中。

　　二、关于修法的基本原则

　　《条例》的修改贯彻了“广泛参与、绿色发展、全面监督、严格执法”的基本原则。

　　一是“广泛参与”，推动社会各方力量参与环境保护，营造社会共治的格局；

　　二是“绿色发展”，突出源头防治，从改变生产和生活方式推进生态环境保护；

　　三是“全面监督”，督企与督政并重，在强化企业防治污染的主体责任的同时，督促相关政府部门积极履职，解决突出环境问题，保护群众环境权益；

　　四是“严格执法”，实行最严格的环境保护制度，实现源头严防、过程严管、后果严惩。

　　三、《条例》的主要内容

　　（一）关于推进全社会共同治理

　　《条例》按照“更好发挥政府的主导和监管作用，社会组织和公众的参与和监督作用”的指导思想，明确了不同主体的责任：对于政府，重点强调各级政府对所辖行政区域的环境质量负责，将环境保护履职情况作为对政府和领导人督察和考核的重要内容，并实行领导干部自然资源资产离任审计制度。对于企业，重点强化其主体责任，除了依法履行污染防治义务外，还需要公开污染物排放和防治信息，推动实施清洁生产和绿色改造等。对于社会公众，重点引导公众绿色出行，注意节约资源，积极参加环保志愿者活动。通过完善公益诉讼制度，为公众参与环境保护提供多元化渠道。

　　（二）关于推进源头治理

　　未来，上海市通过末端治理的难度越来越大，减排空间也更加有限。同时，能源结构以煤为主、产业结构偏重、污染排放过于集中等结构性问题尚未根本解决。因此，除继续加大污染治理力度外，必须大力推进源头治理。为此，《条例》第二章、第三章分别从规划管理和绿色发展不同的角度加强环境保护的源头治理工作，其中重点规定了生态保护红线制度、产业结构调整措施和促进循环经济发展。

　　第一，细化生态保护红线制度。该制度是近年来国家重点开展的一项国土空间管控及生态环境保护的重大战略，为提高可操作性，《条例》从两方面予以细化：

　　一是确定生态红线保护具体范围，明确将饮用水水源保护区、自然保护区和重要的滩涂湿地等区域纳入生态保护红线范围，实施严格保护。

　　二是实现生态保护红线制度与城市规划之间的衔接，明确分类分级管控和严格保护的要求。

　　第二，明确产业结构调整措施。

　　《条例》明确市发展改革、经济信息化等部门应当优化城市空间布局和产业结构，全面推行清洁生产；将高污染、高能耗产业纳入淘汰类、限制类产业目录。针对环境污染严重、环境违法情况突出的地区，明确区政府应当采取产业结构调整、区域生态整治等方式实施综合治理。

　　第三，积极促进循环经济发展。

　　一是鼓励企业建立绿色供应链，对产品设计、物料采购、制造、销售、物流、回收和再利用等各个环节实施绿色改造。

　　二是推行绿色办公，控制一次性用品的使用。

　　三是鼓励环保产业发展，推行绿色建筑、绿色交通和加强物资循环利用等措施。

　　（三）关于创新市场化环境治理机制

　　环境保护任务日益复杂多样，政府监管、企业治理都有必要借助市场化机制，在降低监管成本和企业运营成本的同时，实现治理目标。为此，《条例》创新设立了以下四项治理机制：

　　一是污染防治协议制度。创制了环保部门与排污单位签订污染防治协议的制度，改变传统的管理模式，从政府跟企业之间的对抗走向合作，加快推进环保重点工作。

　　二是环境污染第三方治理制度。排污单位可以委托专业化的第三方机构实施污染治理。委托第三方机构实施的，排污单位仍然需要承担污染治理的主体责任。

　　三是排污权交易制度。排污单位可通过排污权交易取得重点污染物排放总量指标。

　　四是环境污染责任保险制度。探索建立环境污染责任保险制度，通过市场手段强化对重污染行业的监管，同时，把环境风险责任社会化。

　　（四）关于环境管理制度的优化和改革

　　近两年，环保部门积极探索环境管理制度改革创新。改革前，环境管理包括环境影响评价、建设项目“三同时”、项目试生产、竣工验收、总量控制、排污许可、排污申报等制度。改革后，取消建设项目试生产，主要是前段的环评制度和后端的排污许可证制度，竣工验收、排污申报纳入许可证管理。《条例》将改革的内容用法规加以固化，具体规定如下：

　　第一，完善环境影响评价制度。该制度实施以来，发挥了重要的源头防控作用。为进一步完善环评制度，《条例》主要从四个方面进行制度改革：

　　一是抓源头，强化规划环评。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，审批部门不予审批。

　　二是抓重点，实施分类管理。明确环评文件实行审批和备案两种方式。

　　三是提效率，规范程序。一方面规定，技术审和行政审分离，技术评估的时间最长不超过三十天，不计入审批期限。另一方面规定，已经完成环境影响评价的规划中包含的建设项目，其环境影响评价工作应当依照有关规定予以简化。

　　四是抓公开，全面接受公众监督。明确了环评报批前、审批阶段和建设阶段三个环节的信息公开要求。

　　第二，细化总量控制制度。

　　一是明确“批项目，核总量”。新建、改建、扩建排放重点污染物的建设项目，排污单位应当在环评阶段通过申请或者排污权交易取得排放总量指标。

　　二是对现有排污单位的排放总量指标，由环保部门按照公平合理、鼓励先进和兼顾历史排放情况等原则，综合考虑行业平均排放水平以及排污单位的减少污染物排放措施等因素确定。

　　三是建立奖惩制度。通过在财政、税收、价格、政府采购等方面采取措施鼓励和支持减少污染物排放；对污染物排放超过总量限值的，则可责令其停产整治。

　　第三，强化排污许可证制度。《条例》将许可证制度作为环境管理的核心制度，

　　一是明确核发范围，要逐步涵盖所有固定污染源单位。

　　二是实施动态管理，当污染物排放标准、总量控制要求等发生变化的，环保部门可依法变更排污许可证上的载明事项。

　　三是衔接事后监管，将许可证规定的内容作为执法、收费的管理依据。

　　（五）关于完善大气污染防治措施

　　2014年上海市颁布了《上海市大气污染防治条例》。随着大气污染治理工作的不断深入，上海市又探索了不少污染防治新措施，此次主要固化了四方面措施：

　　一是完善污染天气应急措施。出现污染天气或者预报出现重污染天气以及根据国家要求保障重大活动的，相关部门应当采取暂停或者限制排污单位生产、限制高污染机动车行驶等应急措施。

　　二是加强高污染机动车管理。对高污染机动车实施区域限行措施的同时，要求托运单位不得委托使用高污染机动车运输的单位或者个人从事运输活动。

　　三是加大船舶大气污染防治力度。船舶进入国家确定的排放控制区时，应当使用符合要求的燃油；具备岸电使用条件的，应当使用岸电。

　　四是强化扬尘管理。有关部门应当制定上海市扬尘排放控制标准，并要求相关单位严格遵守该标准。

　　（六）关于创设土壤污染防治措施

　　近年来，土壤污染问题日益受到社会关注，但相关法律、法规仅作了原则性规范，缺乏可操作性。针对上海市土壤污染实际情况，《条例》创设了以下规定：

　　一是建立政府调查与企业监测相结合的土壤污染监控评估机制。首先，环保等部门应当定期开展土壤环境质量调查、污染源排查工作。其次，排污单位应当定期对土壤和地下水进行监测，并将监测结果向环保部门报告。最后，经营性用地和工业用地出让、转让、租赁、收回前应当进行土壤和地下水的环境质量评估。

　　二是强化土壤污染的防范和修复责任。发现存在环境风险的，土地使用者应当制定风险防控方案，并采取防范措施；污染发生后，排污单位或者个人应当承担修复责任；生产、销售、贮存液体化学品或者油类的企业还应当进行防渗处理。对于农用地，实施分类管理，保障农产品质量安全。

　　三是严格规范土地转性过程中的污染控制。污染场地用于敏感性建设项目的，应当按照相关规定予以修复后，方能投入使用；非农用地转变为农业用地的，要求开展土壤和地下水环境质量评估，严把环境质量标准关。

　　（七）关于完善水污染防治措施

　　2009年上海市颁布了《上海市饮用水水源保护条例》，对保障饮用水安全起到了很好的作用。2015年国务院发布了水行动计划，对水污染防治提出了更为全面和严格的要求。为贯彻落实“水十条”的相关要求，《条例》作了以下规定：

　　一是对接“水十条”，要求列入限制类产业目录的排污单位，按照环保部门和经济信息化部门的要求，实施清洁化改造。

　　二是强化水源地保护，保障饮用水安全，规定太浦河饮用水源保护区水域禁运危险化学品。

　　三是防范污水外运偷排偷倒风险，禁止生产性污水外运处理。

　　（八）关于完善固体废物污染防治措施

　　目前，上海市的固体废物处置能力不足，固体废物的管理应当体现减量化、无害化、资源化再利用的原则。《条例》鼓励对固体废物进行资源化再利用，不能资源化再利用的固体废物应当进行无害化处置。为了促进危险废物资源化再利用的同时，确保安全，《条例》还从以下两方面做出特别规定：

　　一是定标准，即危险废物再利用标准应当符合质量技术监督部门的管理规定。

　　二是严论证，即产生单位应当在资源化再利用前组织技术论证，并将技术论证报告、再利用方案、去向等内容向环保部门备案。此外，为了缓解上海市危险废物处置能力不足的现状，条例规定产业园区管理机构可以提供收集贮存危险废物服务，但需要按照规定办理相关手续。

　　（九）关于完善环境信息公开制度

　　环境信息公开是保障公众环境知情权的基本手段和公众监督机制的重要内容。为此，《条例》规定对政府和企业分别提出了信息公开规定的要求。

　　一是对政府的要求，要求环保等部门依法公开环境质量、环境监测、许可、处罚以及排污费的征收和使用情况等信息。企业环境信用信息也通过政府网站向社会公开，同时纳入上海市公共信用信息服务平台。

　　二是对企业的要求，《条例》扩大了《环境保护法》规定需要公开环境信息的企业范围，并明确要求在上海市环境信息公开平台上发布信息。另外，对石油、化工、钢铁、涉重金属排放企业还要求通过特定形式定期向公众介绍污染防治情况，介绍公众监督。

　　（十）关于落实最严格法律责任

　　针对当前生态环境严峻形势，按照推进生态文明建设的要求，条例根据《环境保护法》《大气污染防治法》等上位法规定，新增了可实施按日计罚和双罚制的事项，并参照《大气污染防治法》的规定，大幅提高罚款上限至一百万元，将最严格的法律责任从大气污染防治领域扩大至所有环境保护领域。同时，条例还对违反土壤和地下水污染防治、违反危险废物污染防治等创设事项设定了罚则，较好地克服了环保领域“违法成本低、守法成本高”的弊端。